22 maart 2019
Lector Crisisbeheersing Menno van Duin blogt over wat goede crisisbesluitvorming zo ingewikkeld en eigenlijk ook onmogelijk maakt.
Het kenmerk van een crisis (dat Uri Rosenthal er bij ons, jonge COT'ers, vanaf dag één inramde) is de combinatie van bedreiging, urgentie en onzekerheid:
Een ernstige bedreiging van de basisstructuren of van de fundamentele waarden en normen van een sociaal systeem, welke bij een geringe beslissingstijd en bij een hoge mate van onzekerheid noopt tot het nemen van kritieke beslissingen [1].
Later zouden er allemaal andere definities komen, zoals 'een vitaal belang dat aangetast is', maar al die definities helpen niet erg mee om te begrijpen wat goede crisisbesluitvorming nu juist zo ingewikkeld en eigenlijk ook onmogelijk maakt. Tegenwoordig zweert iedereen bij vragen als 'wat is er aan de hand' en 'hoe erg is dat nu' en 'wie moet er nu iets doen'. Het lijkt met dergelijke vragen erop dat crisisbesluitvorming steeds meer een soort van slimme invuloefening wordt. Daarmee wordt echter voorbijgegaan aan het echte probleem van crisisbesluitvorming, namelijk de inherente spanning tussen de drie kernelementen van de definitie.
Juist crises vergen een snelle reactie. Waar in het dagelijks leven er altijd wel weer een mogelijkheid is tijd te kopen (en bijvoorbeeld een commissie in te stellen), ontbreekt deze optie in kritieke omstandigheden. Er moet snel - en onder hoogspanning - gehandeld worden. Voor 'Utrecht' betekende dit dat politie en bestuur snel beslissingen moesten nemen over tal van zaken. Kunnen er al politiemensen naar de tram toe of moet er nog even gewacht worden? Als blijkt dat de dader voortvluchtig is, betekent dat dan dat er een acuut gevaar voor de omgeving is? Is de dader met een auto (dus een handlanger?) gevlucht en is daarmee een ruimer gebied onveilig?
Daarnaast onderscheidt de crisissituatie zich van het alledaagse door het aspect dreiging. Het betreft veelal situaties van leven en dood. Mensen worden fysiek bedreigd. Het voortbestaan van een bedrijf of instelling staat onder druk. Lopen omwonenden van het plein of in de verdere omgeving gevaar? Moet ik mijn kind maar op school laten?
Het derde element - de onzekerheid – is verreweg het lastigste van de drie. Bij de gebeurtenissen in Utrecht kwamen er direct, maar ook nadien, vooral heel veel vragen naar voren. Is de man alleen of zijn er meerdere mensen betrokken? Wie is het? Is het een verwarde man; is er sprake van een aanslag of gaat het om de bedreiging van een bekende van de dader? Is het een geradicaliseerde persoon en dus een terrorist? Wat betekent het dat de man als crimineel te boek staat en ook aan verdovende middelen verslaafd was/is? Kortom, wat is er eigenlijk aan de hand en hoe is die situatie te duiden?
Beatrice de Graaf benoemt in NRC dit thema door aan te geven dat de werkelijkheid vaak niet zo eenduidig en simpel is als wij wel wensen.[2] Mensen willen graag een simpel en eenduidig antwoord ten tijde van een crisis; de 'need for closure' noemt De Graaf dat. Misschien is de dader echter wel én een crimineel én een verslaafde én een jihadist. Recentelijk zijn er meer van dergelijke 'verknipte' personen in korte tijd geradicaliseerd. Natuurlijk zou de variëteit aan eigenschappen van deze persoon de situatie die zich nu voordeed goed kunnen verklaren.
Toch heb ik nog wel iets over deze interessante verhandeling op te merken. Zelfs als de situatie uiteindelijk buitengewoon eenduidig is en er helemaal geen sprake is van én, én, én bij de dader, dan nog is de onzekerheid van de eerste uren al voldoende reden voor een deel van de 'chaos' die wij nu konden waarnemen. Er werd al opgeschaald naar het hoogste dreigingsniveau op een moment dat er waarschijnlijk nog niets over de dader bekend was. Tegelijkertijd werd daarmee wel een heel duidelijk signaal afgegeven. Dat gold ook voor het advies aan Utrechters – dat betrekkelijk laat via NL-Alert werd verspreid – dat het verstandig was voorlopig niet onnodig naar buiten te gaan. Juist de inherente spanning tussen gebrek aan tijd enerzijds en de onzekerheid van de (potentieel dreigende) situatie anderzijds, legt het echte dilemma van crisisbesluitvorming bloot. Goede beslissingen nemen in dergelijke situaties is schier onmogelijk. Er is altijd meer tijd nodig om meer informatie te vergaren en te veredelen, maar tegelijkertijd ontbreekt die tijd omdat er een acuut gevaar dreigt. Er moeten dus snel knopen worden doorgehakt; beslissen in onzekerheid op basis van onvolledige informatie. Ja, er waren verschillende signalen om te veronderstellen dat er sprake was van een terrorist. Er waren zelfs op verschillende plaatsen schoten gehoord (geruchten, zo bleek achteraf, maar die zijn natuurlijk ook niet bijzonder in een dergelijke situatie – zeker met de vele sociale media). Dat er dus mogelijk verkeerde en soms wat laat beslissingen zijn genomen, is eigenlijk gezien de typerende kenmerken van een crisis niet bijzonder.
Nieuwe informatietechnologie geeft vele nieuwe mogelijkheden. De snelle aanhouding van de dader (veel hulde!) - waarschijnlijk op basis van een slimme en snelle combinatie van gegevens - is daar het sprekende voorbeeld van. Tegelijkertijd voorkomt dat niet dat zeker de eerste uren er veel ook tegenstrijdige informatie en geruchten zullen zijn. Autoriteiten zouden daarom wat meer mogen communiceren over onzekerheden en dilemma's. Meer uitleggen dat er vooralsnog tegenstrijdige informatie is (wel of niet één dader; wel of niet een terrorist) en dat juist dat reden is het zekere voor het onzekere te kiezen. Daarom is opgeschaald naar het hoogste dreigingsniveau en geadviseerd voorlopig binnenshuis te blijven. "Als er nieuwe relevante informatie hierover beschikbaar is, komen wij bij u terug".
De ervaringen van Utrecht leveren volop stof tot verdere overdenking. Daarbij is mijn veronderstelling dat er vooral veel is goed gegaan.
Menno Van Duin
[1] U. Rosenthal, Rampen, rellen, gijzelingen, De Bataafsche Leeuw, 1984, p. 25.
[2] B. de Graaf, Een dader en zijn motief zijn soms net zo gelaagd als u en ik, NRC Handelsblad, 20 maart, p. 17-18.
